به گزارش خبرنگار خانه ملت، متن گزارش کمیسیون صنایع و معادن پیرامون ارزیابی عملکرد بخش صنعت کشور و مقایسه آن با اهداف و تکالیف برنامه چهارم توسعه که در در اجراء بند 6 ماده 33 آیین‌نامه داخلی در جلسه علنی روز یک‌شنبه 26 دی ماه قرائت شد، به این شرح است:

باسمه تعالی

گزارش از کمیسیون صنایع و معادن به مجلس شورای اسلامی

در اجراء بند (6) ماده (33) آئین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی و بر اساس تقسیم کار کمیسیون، موضوع «ارزیابی عملکرد بخش‌صنعت کشور» و مقایسه آن با اهداف و تکالیف برنامه چهارم توسعه در جلسه مورخ 29/1/1389 کمیسیون، به آقای مهندس سیدمهدی صادق نماینده محترم آستانه اشرفیه و بندر کیاشهر محول گردید.

جناب آقای مهندس سیدمهدی صادق با همکاری مرکز پژوهشها طی جلسات متعدد، موضوع را مورد بررسی قرار داده و گزارش آن را در جلسه مورخ 24/5/1389 کمیسیون ارائه نمود که پس از بحث و بررسی به تأیید کمیسیون رسید.

اینک گزارش آن بدون اعمال حکم تبصره ذیل بند (6) ماده مذکور جهت قرائت تقدیم مجلس محترم شورای اسلامی می‌گردد.

سیدحسین هاشمی

رییس کمیسیون صنایع و معادن

ارزیابی عملکرد بخش صنعت کشور و مقایسه آن با اهداف و تکالیف برنامه چهارم توسعه

مقدمه

بخش صنعت‌ در اقتصاد ایران از اهمیت فوق‌العاده زیادی برخوردار است به‌طوری که این بخش با دارا بودن سهمی معادل نوزده درصد (19%) تولید ناخالص داخلی (GDP) در سال 1386، پس از گروه خدمات در رتبه دوم قرار دارد. براساس مستندات قانون برنامه چهارم توسعه، نرخ رشد بخش صنعت به‌طور متوسط سالانه معادل یازده و دو دهم درصد (2/11%) پیش‌بینی شده است و در این برنامه  نقش بخش صنعت در تحقق رشد اقتصادی هشت درصد (8%) در مقایسه با سایر بخش ها بسیار حائز اهمیت است. گفتنی است نرخ رشد یازده و دو دهم درصد (2/11%) پیش بینی شده برای بخش صنعت در برنامه چهارم توسعه می باید شش و هشت دهم درصد (8/6%) از محل منابع تولید (کار و سرمایه) و چهار و چهار دهم درصد (4/4%) از محل ارتقاء بهره‌وری عوامل، تأمین شود.

در این گزارش ابتدا وضعیت متغیرهای اصلی و کلان بخش صنعت در چهار سال اول برنامه، سالهای  1384 تا 1387 در مقایسه با اهداف کم‍ّی‌ برنامه چهارم توسعه مورد ارزیابی و تحلیل قرار گرفته و در ادامه نیز مشکلات اساسی کشور در حوزه صنعت تبیین خواهد شد.

نرخ رشد ارزش افزوده بخش صنعت

بر اساس آمار بانک مرکزی، نرخ رشد بخش صنعت در سه سال اول برنامه، سالهای 1384 تا 1386 به ترتیب معادل هفت درصد (7%)، نه و نیم درصد (5/9%) و هشت و سه دهم درصد (3/8%) بوده است. به عبارت دیگر نرخ رشد بخش صنعت طی این دوره به‌طور متوسط معادل هشت و دو دهم درصد (2/8%) بوده است که در مقایسه با هدف برنامه (معادل یازده و دو دهم درصد (2/11%))، می‌توان نتیجه گرفت که حدود هفتاد و سه درصد (73%) از اهدف برنامه چهارم توسعه در زمینه نرخ رشد بخش صنعت در سه سال اول برنامه، محقق شده و بیست و سه درصد (23%) آن محقق نگردیده است.

سهم صنعت در تولید ناخالص داخلی (GDP)

 بر اساس آمار بانک مرکزی، عملکرد صنعت در تولید ناخالص داخلی (GDP) طی سال‌های 1384 تا 1386 حکایت از این امر دارد که نزدیک به صد درصد (100%) از اهداف برنامه تحقق یافته است به‌طوری که سهم صنعت در GDP به قیمت ثابت سال 1376، به نوزده و یک دهم درصد (1/19%) در سال 1386 رسید، در حالی که هدف برنامه چهارم توسعه در این سال نوزده و هشت دهم درصد (8/19%) بوده است. البته ذکر این نکته لازم است که از جمله دلایل تحقق  تقریبا" صددرصدی (100%) اهداف پیش بینی شده برای صنعت طی سه سال اول برنامه، ریشه در عدم تحقق  رشد هشت درصدی (8%) اقتصاد (تولید ناخالص داخلی) پیش‌بینی شده در برنامه است زیرا عملکرد رشد اقتصادی، در سه سال اول برنامه چهارم توسعه بطور متوسط معادل شش و سه دهم درصد (3/6%) بوده است.

تحول سرمایه‌گذاری در بخش صنعت

بر اساس آمار وزارت صنایع و معادن ارزش سرمایه‌گذاری در بخش صنعت بر مبنای آمار پروانه های بهره برداری صادره طی چهار سال اول برنامه، دارای روند افزایشی بوده است. به‌رغم رشد بالای سرمایه‌گذاری صنعتی طی سال‌های برنامه چهارم توسعه، اهداف پیش‌بینی شده برنامه به استثناء سال 1387 در سه سال اول برنامه، سالهای 1384 تا 1386 تحقق نیافته است. عملکرد سرمایه‌گذاری صنعتی بر مبناء آمار پروانه‌های بهره برداری صادره طی سال‌های 1384 تا 1387 به ترتیب معادل 55181، 77173 ، 129760 و 241958  میلیارد ریال بود. این در حالی است که در همین دوره زمانی، هدف برنامه چهارم توسعه در زمینه سرمایه گذاری صنعتی به ترتیب معادل 8/97786، 123377 ، 152670 و 3/190049 میلیارد ریال به قیمت جاری بوده است.

بنابراین درصد تحقق عملکرد سرمایه‌گذاری صنعتی در مقایسه با اهداف برنامه طی چهار سال اول برنامه، به ترتیب معادل (4/56%)، (5/62%) ، (85%) و (127%) بوده و  به عبارت دیگر در چهار سال اول برنامه بطور متوسط حدود هشتاد و سه درصد (83%) از اهداف برنامه تحقق یافته است. گفتنی است این روند افزایشی سرمایه گذاری صنعتی در شرایطی بدست آمده است که بر اساس اطلاعات بانک مرکزی در زمینه سهمیه بندی بخشی تسهیلات و شاخص تغییر در مانده تسهیلات اعطائی، سهم بخش صنعت و معدن طی سالهای 1384 تا 1387 با روند نزولی همراه بوده به گونه ای که سهم بخش در این سالها به ترتیب معادل (1/32%)، (7/27%)، (2/28%)، و (1/8%) بوده است.

افت شدید سهم بخش صنعت و معدن از تسهیلات بانکی در سال 1387 در حالی صورت گرفته است که در سیاست پولی و اعتباری بانک مرکزی در این سال به منظور اجرای بند"الف" ماده 10 قانون برنامه چهارم توسعه، سهم بخش صنعت و معدن از تسهیلات بانکی سی و سه درصد (33%) تعیین شده بود. بنابراین به منظور تداوم رشد سرمایه گذاری صنعتی و جلوگیری از تعطیلی یا نیمه تعطیل شدن واحدهای صنعتی کشور در سالهای اخیر عمدتا" به دلیل فقدان سرمایه در گردش، می باید بانک مرکزی و نظام بانکی کشور موظف به انجام تعهدات در زمینه سهمیه بندی بخشی تسهیلات شوند؛ به گونه ای که عملکرد سهم بخش صنعت و معدن از تسهیلات بانکی کمتر از سی‌درصد (30%) نباشد.

تحول اشتغال در بخش صنعت

براساس گزارش وزارت صنایع و معادن در قالب اشتغال براساس پروانه بهره‌برداری، روند ایجاد اشتغال صنعتی در چهار سال اول برنامه چهارم توسعه(1384-1387) افزایشی بوده و طی این سال به ترتیب معادل 121319، 126155 ، 144606 و 154906 شغل جدید صنعتی ایجاد شده است. این در حالی است که طبق اهداف کم‍ّی برنامه چهارم توسعه، پیش‌بینی شده بود که طی سال‌های 1384 تا 1387 به ترتیب 200.000، 228.000 ، 262.600  و 297400 شغل جدید صنعتی ایجاد شود. به عبارت دیگر  میزان تحقق اشتغال صنعتی طی سال‌های 1384 تا 1387 به ترتیب معادل (6/60%)، (3/55%)، (55%) و (50%) بوده است.

بنابراین طی چهار سال اول برنامه چهارم توسعه به‌طور متوسط تقریبا" نیمی‌از اهداف پیش‌بینی‌شده برنامه در زمینه ایجاد اشتغال‌صنعتی تحقق یافته است.

تحول در صادرات صنعتی

بر اساس آمار گمرک جمهوری اسلامی ایران، عملکرد صادرات صنعتی کشور در چهار سال اول برنامه چهارم توسعه بیانگر روندی بسیار مطلوب و مثبت بوده است. بررسی صادرات صنعتی کشور طی دوره 1384 تا 1387 نشان می‌دهد که ارزش صادرات صنعتی از 7/7 میلیارد دلار در سال 1384 به 8/14 میلیارد دلار در سال 1387 افزایش یافته و نرخ رشد صادرات صنعتی در این دوره به ترتیب معادل (7/59%)، (5/24%)، (20%) و (4/27%) بوده است. بنابراین در چهار سال اول برنامه ، رشد صادرات صنعتی کشور به‌طور متوسط سالانه معادل (33) واحد درصد بوده که از  رشد پیش‌بینی شده در برنامه چهارم توسعه معادل (8/14%)، بسیار فراتر رفته  و تقریبا" به 2/2 برابر رسیده است.

در آسیب شناسی صادرات صنعتی کشور باید به دو نکته اساسی توجه داشت؛ اولا" آمار بازرگانی خارجی کشور و ترکیب واردات گمرکی بر اساس نوع مصرف طی سالهای 1384 تا 1386 بیانگر این واقعیت است که بخش صنعت طی سه سال اول برنامه به‌طور متوسط سالانه معادل 8/21 میلیارد دلار مواد اولیه و کالا های واسطه ای و 8/3 میلیارد دلار کالاهای سرمایه ای وارداتی را به مصرف رسانده است. بنابراین بخش صنعت کشور در سه سال اول برنامه به‌طور متوسط سالانه به ازای صادرات 7/9 میلیارد دلاری، معادل 6/25 میلیارد دلار واردات انجام داده است که این امر در صورت عدم احتساب واردات کالاهای سرمایه ای بیانگر تراز تجاری منفی بخش صنعت بطور متوسط در هر سال معادل 12 میلیارد دلار است. ثانیا" به‌رغم تأکیدات فراوان مفاد برنامه مبنی‌بر افزایش نقش صنایع دارای فنآوری بالا در ارزش افزوده و صادرات بخش صنعت کشور، عملاً در این زمینه موفقیتی حاصل نشده است؛ به‌طوری که در ترکیب صادرات صنعتی کشور، فرآورده‌های پتروشیمی، محصولات پایه نفتی، صنایع انرژی‌بر، کانی غیرفلزی و مشابه آن حجم بالایی را به خود اختصاص داده و سهم صنایع مبتنی‌بر فنآوری‌های پیشرفته یا Hi-Tech  بسیار ناچیز است.

تحول بهره وری در بخش صنعت

1- بهره‌وری نیروی کار

محاسبات انجام شده بر اساس آمار  بانک مرکزی و مرکز آمار ایران با استفاده از اطلاعات ارزش افزوده و تعداد شاغلین بخش صنعت نشان می دهد؛ نرخ رشد بهره‌وری نیروی کار در بخش صنعت طی سال‌های 1384 تا 1386 مثبت و دارای روند مطلوبی بوده به‌طوری که نرخ رشد بهره‌وری نیروی کار در بخش صنعت به قیمت ثابت 1376، طی سالهای 1384 تا 1386 به ترتیب معادل (5/8%)، (5/8%) و (2/5%) بوده است. بنابراین عملکرد نرخ رشد بهره‌وری نیروی‌کار در بخش صنعت به قیمت ثابت 1376، به‌طور متوسط سالانه (4/7%) بوده که از هدف برنامه چهارم توسعه که معادل پنج درصد (5%) پیش‌بینی شده بود، بیشتر بوده است.

2- بهره‌وری سرمایه

محاسبات انجام شده بر اساس آمار  بانک مرکزی با استفاده از اطلاعات ارزش افزوده و موجودی سرمایه به  قیمت ثابت 1376 نشان می‌دهد؛ بهره‌وری سرمایه در سال 1384 با رشد منفی (4/3%) و در سالهای 1385 و 1386 با رشد مثبت (24/0%) همراه بوده است. بنابراین هرچند نرخ رشد بهره وری سرمایه در سه سال اول برنامه به‌طور متوسط سالانه معادل منفی (9/2%) بوده و با هدف برنامه سالانه چهار درصد (4%)، فاصله زیادی دارد، اما روند مثبت بهره وری سرمایه طی سالهای 1385 و 1386 نوید بخش تحولی امیدوار کننده در جهت حذف معضل بهره وری منفی سرمایه در اقتصاد وصنعت‌کشور به‌حساب می‌آید.

اصولاً عملکرد ضعیف و منفی بهره‌وری سرمایه در بخش صنعت کشور دلایل مختلفی دارد که مهمترین آنها، طولانی بودن دوره اتمام طرح‌های عمرانی و وجود طرح‌های نیمه‌تمام است. به‌عنوان نمونه براساس گزارش اقتصادی سال 1383 و نظارت بر عملکرد پنج‌ساله برنامه سوم توسعه، میانگین وزنی مدت اجراء 1190 پروژه (طرح) نظارت شده که در سال 1383 به بهره‌برداری رسیده‌اند، برابر 3/9 سال بود.

3- بهره‌وری کل عوامل تولید (TFP)

محاسبات انجام شده بر اساس آمار  بانک مرکزی و مرکز آمار ایران با استفاده از اطلاعات ارزش افزوده و موجودی سرمایه به  قیمت ثابت 1376 و ارزش تعدیل شده جبران خدمات شاغلین بخش صنعت، نشان می‌دهد که نرخ رشد بهره‌وری کل عوامل تولید طی سالهای 1384 تا 1386به ترتیب معادل (7/2-%) ، (2/0-%) و (5/0%) بوده است. به‌عبارت دیگر نرخ رشد بهره‌وری کل عوامل تولید طی سه سال اول برنامه چهارم توسعه، بطور متوسط سالانه معادل منفی (8/0%) بوده است  در حالی که طبق اهداف کم‍ّی برنامه چهارم، رشد سالانه (4/4%) برای بهره وری کل عوامل پیش‌بینی شده بود.

تبیین مشکلات اساسی کشور در حوزه صنعت

به‌موجب ماده (1) «قانون تمرکز امور صنعت و معدن و تشکیل وزارت صنایع و معادن» مصوب 6/10/1379، به‌منظور فراهم آوردن موجبات توسعه و پیشبرد امور صنعتی و معدنی و تمرکز و یکپارچگی سیاستگذاری و وظایف امور صنعت و معدن، موضوع تدوین استراتژی (راهبردی) توسعه صنعتی و معدنی، به عنوان اولین و مهمترین مأموریت وزارت صنایع و معادن در نظر گرفته شد.

در ماده (21) قانون برنامه چهارم توسعه، دولت موظف شد که «سند ملی توسعه بخش صنعت و معدن» را با توجه به مطالعات استراتژی توسعه صنعتی کشور و با محوریت توسعه رقابت‌پذیری مبتنی‌بر توسعه فنآوری و در جهت رشد تولید، سرمایه‌گذاری، افزایش سهم بخش در تولید ناخالص داخلی (GDP) و رشد صادرات صنعتی، ظرف مدت شش ماه از تاریخ تصویب این قانون تهیه کند. همچنین طبق تبصره ماده (72) قانون برنامه چهارم توسعه، دولت موظف شد که سند ملی مذکور که سندی راهبردی بوده و جهت‌گیری‌های اصلی بخش را در چارچوب تحقق اهداف سند چشم‌انداز بیست‌ساله کشور تبیین می‌کند را پس از تهیه حسب مورد به تصویب مجلس شورای اسلامی یا هیأت وزیران برساند. در ذیل تبصره مذکور دولت موظف شد که لوایح بودجه‌ سنواتی را براساس اسناد ملی توسعه تنظیم و به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند.

موضوع تدوین استراتژی توسعه صنعتی و به‌تبع آن اتخاذ سیاست ‌صنعتی از اهمیت زیادی به‌خصوص در کشورهای در حال توسعه و اقتصادهای در حال گذار برخوردار است. استراتژی صنعتی را می‌توان به مثابه  قطب‌نما و نقشه راهی دانست که با استفاده از سیاست صنعتی در لایه‌ای پایین‌تر درواقع ابزار، بودجه، ملزومات و تاکتیک‌های اجرائی طی مسیر را مشخص می‌کند. از مهمترین عوامل ضرورت مداخله دولت در امور صنعتی و تدوین استراتژی توسعه صنعتی، وجود نواقص یا شکست بازار است. به اعتقاد استراتژیست‌های صنعتی شکست‌های بازار علاوه‌بر موارد چهارگانه "فقدان اطلاعات و ناکارایی بازار سرمایه"، "مسئله صرفه‌های مقیاس"، "عدم سرمایه‌گذاری در دانش و مهارت" و "عدم شکل‌گیری سرمایه‌گذاری‌های مکمل"، شامل شکست‌های "درون‌بنگاهی"، "بین‌بنگاهی" و "ملی" است که دخالت‌های غیرگزینشی و کارکردی برای جبران آنها کافی نیست بلکه «سیاست‌های گزینشی» نیز باید به کار گرفته شوند تا در تمام بازارها بهبود قابل توجهی حاصل شود.

با نگاهی به جایگاه قانونی و روند تدوین استراتژی توسعه صنعتی و معدنی در کشور، می‌توان نتیجه ‌گرفت که دولت و وزارت صنایع و معادن طی سالیان اخیر به وظایف قانونی خود در زمینه تصویب و عملیاتی کردن سند راهبردی توسعه بخش صنعت و معدن و به‌تبع آن اتخاذ سیاست‌های صنعتی خاص، به‌کارگیری سیاست‌های گزینشی و کارکردی، عمل نکرده یا حداقل ضعیف عمل کرده است.

در حال حاضر بزرگترین چالش فراروی بخش صنعت، عدم تابعیت رفتار وزارت صنایع و معادن از استراتژی و سیاست صنعتی مشخص و مدون است. مجموعه رفتار و رویکردهای وزارتخانه مذکور در زمینه سرمایه‌گذاری و توسعه صنعتی و معدنی در کشور طی سال‌های اخیر از قبیل شروع طرح های استانی فولاد با مقیاس کوچک 800 هزار تن بدون توجه به موضوع مکان‌یابی، توجیه اقتصادی، رقابت‌پذیری و صرفه‌های مقیاس، اجراء طرح های میان‌مدت بدون بهره‌مندی از سیاست‌ صنعتی و هدف‌گیری صنایع راهبردی و عدم اتخاذ سیاست‌های گزینشی و پیگیری رقابت ذره‌ای، و حاکم نبودن سیاست هدفمند در صنعت نساجی، صنایع ریلی و غیره مؤید ادعای فوق‌الذکر است.

گفتنی است که با توجه به تجربه موفق کشورهای شرق و جنوب شرقی آسیا و مشابه بودن مقتضیات اقتصاد ایران با این کشورها و بخصوص ساختار قطبی یا پولاریزه بخش صنعت کشور به نفع صنایع کوچک و با ارزش افزوده پایین، از بهترین رویکردها یا مدل ها در استراتژی توسعه صنعتی و معدنی کشور، مدل تلفیقی تایوان، توجه به شبکه و خوشه‌های صنعتی و کره جنوبی و ژاپن، توجه به بنگاه‌ها و مجتمع‌های بزرگ صنعتی یا جیبول ها  به دلیل تقسیم‌ناپذیری برخی بازارها و بهره‌مندی از صرفه‌های مقیاس است که ضرورت دارد در برنامه های توسعه بخصوص برنامه پنجم توسعه مورد تأکید قرار گیرد.