انتخابات ریاست جمهوری
1389/05/12 09:08:00
سرویس اقتصادی
مرکز پژوهش‌های مجلس بررسی کرد

لایحه برنامه پنجم توسعه از دیدگاه حقوقی

**مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی مواد لایحة برنامه پنجم توسعه را از دیدگاه حقوقی بررسی کرد.

به گزارش خبرگزاری خانه ملت، دفتر مطالعات حقوقی مرکز پژوهشهای مجلس ضمن بررسی کلیات لایحه برنامه پنجم، از نظر حقوقی نکاتی را در مورد این لایحه بدین شرح متذکر شد:

1 - به موجب ماده 8 قانون برنامه و بودجه کشور (مصوب 1351) دولت مکلف است حداقل 6 ماه قبل از پایان هر دوره برنامه، لایحه برنامه دوره بعد را جهت تصویب به مجلس تقدیم کند که متأسفانه دولت با تأخیر در ارائه لایحه برنامه پنجم توسعه به تکلیف قانونی خود در زمان مقرر عمل نکرده و موجب ایجاد اختلال در روند بررسی لایحه توسط مجلس شورای اسلامی شده است.

از سوی دیگر با عنایت به این‌که لوایح بودجه سنواتی ، برش و قطعه‌ای یک ساله از قانون برنامه پنج ساله توسعه محسوب می‌شوند و این امر در بند «4» ماده 1 قانون برنامه و بودجه کشور (مصوب 1351) مورد تأکید قرار گرفته است. تأخیر در ارائه لایحه برنامه پنجم موجب شد که قانون بودجه سال 1389 کل کشور منطبق با قانون برنامه پنجم نباشد.

در ضمن با توجه به اینکه برنامه پنجم، دومین برنامه پنج ساله توسعه از چهار برنامه پنج‌ساله توسعه در قالب سند چشم‌انداز می‌باشد.(1384-1403) ، لذا در صورتی که کشور در سال 1389 فاقد قانون برنامه باشد، اجرای سند چشم‌انداز نیز به تأخیر می‌افتد.

2 - از سوی دیگر بر اساس ماده 214 اصلاحی قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی (مصوب 1382) بررسی و تصویب لایحه برنامه توسعه زمانمند شده است و رسیدگی به آن نیازمند بررسی و صرف زمان کافی است. لذا نظر به اینکه تصویب برنامه پنجم توسعه توسط مجلس شورای اسلامی به طول خواهد انجامید و اعتبار برنامه چهارم توسعه نیز تا پایان سال 1388 بوده است، کشور برای مدتی بدون قانون برنامه خواهد بود. با توجه به اینکه خلأ موجود میان دو برنامه مشکلاتی را در اجرا ایجاد خواهد کرد مناسب است برای این مدت زمانی چاره‌ای اندیشیده شده و برای امثال برنامه چهارم توسعه برای مدت مقتضی تمدید شود تا بدین ترتیب از به وجود آمدن مشکلات حقوقی فراوان در اجرای بسیاری از مقررات قانونی جلوگیری شود. لازم به ذکر است که بسیاری از مقررات موجود کشور با پشتوانه و به استناد برنامه توسعه به تصویب رسیده‌اند و پایان اعتبار برنامه توسعه به معنای پایان اعتبار آن مقررات نیز بوده و در صورت فقدان برنامه توسعه نمی‌توان به آن مقررات عمل کرد.

 3 - نکته دیگری که در خصوص لایحه برنامه پنجم قابل ذکر است، این است که بر اساس ترتیبات قانونی مندرج در ماده 7 قانون برنامه و بودجه کشور - مصوب 1351 - تهیه و تدوین لایحه برنامه، دارای یک فرآیند اداری است، به این صورت که سه مرجع قانونی باید در تهیه و تدوین لایحه مذکور به شرح زیر مشارکت و دخالت کنند:

الف) سازمان برنامه و بودجه،

ب) شورای اقتصاد،

ج) هیئت وزیران.

توجه به این نکته ضروری است که آیا ترتیبات و تشریفات قانونی مورد نظر مقتنن مندرج در ماده 7 قانون برنامه و بودجه کشور - مصوب 1351 - رعایت شده است یا خیر؟ زیرا رعایت تشریفات مزبور بخشی از تکلیف قانونی دولت بوده و عدم طی تشریفات قانونی محل ایراد و اشکال است.

از دیگر تکالیف دولت در تدوین لایحه برنامه پنجم، مفاد بند «ب» ماده 74 برنامه چهارم توسعه - مصوب 1383 - می‌باشد که بر اساس ‌آن دولت مکلف است برنامه پنجم توسعه را در سازگاری با سند ملی آمایش سرزمین تنظیم کند. بنابراین مجلس شورای اسلامی در بررسی لایحه برنامه پنجم باید به این الزام قانونی نیز توجه لازم را داشته باشد.

4 - مطابق ماده 134 قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی - مصوب 1379 - دلایل لزوم تهیه و پیشنهاد لوایح قانونی که از طرف دولت به مجلس پیشنهاد می‌شود، باید در مقدمه لایحه به وضوح درج شود.

از سوی دیگر با توجه به جایگاه قوانین برنامه پنج‌ساله در سلسله مراتب قوانین عادی و لزوم ثبات نسبی این گونه قوانین بی‌تردید بیان دلایل توجیهی قوانین برنامه‌ای که قاعدتا (با توجه به نکات مذکور در مقدمه لایحه پیشنهادی مانند آسیب‌شناسی عالمانه و... )باید در قالب اسناد پشتیبان برنامه پیشنهادی جمع‌آوری و تدوین شده باشد از اهمیت مضاعفی برخوردار است؛ چه اینکه ارزیابی کاملا مفاد لایحه پیشنهادی در واقع بدون مطالعه و دقت در دلایلی که مبنای تنظیم پیش‌نویس لایحه مذکور می‌باشند (اسناد پشتیبان) مقدور نیست. بنابراین پیشنهاد می‌شود ارسال نتیجه مطالعه و بررسی‌های انجام شده و اسناد مربوط حاوی تفصیل دلایل توجیهی لایحه پیشنهادی جهت ارزیابی دقیق‌تر مواد لایحه، از دولت خواسته شود.

5 - طبق بند «3» ماده 1 قانون برنامه و بودجه کشور - مصوب 1351 - « برنامه عمرانی پنج‌ساله، برنامه جامعی است که ضمن آن هدف‌ها و سیاست‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی طی همان مدت مشخص می‌شود».

بر اساس این تعریف احکام مندرج در برنامه باید به گونه‌ای تنظیم شوند که تأمین کننده اهداف مورد نظر در دوره پنج‌ساله باشند. به عبارت دیگر توجه به این نکته ضروری است که قانون برنامه یک قانون پنج ساله بوده و از این لحاظ با قوانین ثابت متفاوت است. لذا احکام مندرج در برنامه اعتبار پنج ساله داشته و باید از درج مواد و احکامی با ماهیت دائم در ضمن برنامه خودداری کرد. با این حال در لایحه پیشنهادی مقرراتی ملاحظه می‌شود که به طور متعارف نمی‌توان آنها را از مصادیق قوانین برنامه‌ای تلقی کرد. مانند بندهای «ب» و «ج» ماده 48 ، مواد 90 تا 92 و به ویژه بند «و» ماده 52 که مقرر می‌دارد: «به کارگیری افراد در قالب قرارداد کار معین (مشخص) یا ساعتی برای اجرای وظایف پست‌های سازمانی صرفأ در سقف مقرر در قانون مدیریت خدمات کشوری (به استثنای تمدید قراردادهای قبلی) مجاز است»، که به هیچ روی نمی‌توان برای آن ماهیت برنامه‌ای قائل شد.

ناگفته نماند که تا زمانی که حد و مرز قوانین برنامه‌ای از سایر قوانین عادی در قالب یک تعریف اعتباری و به صورت قانونی مشخص نشده باشد، تفکیک بین این دو قانون در عمل با مشکل مواجه است و معلوم نیست دولت در تنظیم قوانین برنامه‌ای به لحاظ تعریف و تعیین مصادیق دقیقأ چه استاندارد حقوقی خاصی را باید رعایت کند. لذا به نظر می‌رسد مناسب باشد که در قانون برنامه و بودجه کشور - مصوب 1351 - تعریف دقیق و مناسبی برای تبیین قوانین برنامه‌ای پیش‌بینی شود.

6 - همان گونه که قبلاً ذکر شده ، دولت در مقدمه لایحه پیشنهادی به تغییر رویکرد خود در نحوه تهیه و تنظیم این برنامه اشاره کرده است که طبعاً چنین امری جزء اختیارات دولت است (اصل هفتا دو چهارم قانون اساسی). با این حال این تغییر رویکرد نباید موجب بی‌توجهی مطلق به ارتباط منطقی مفاد برنامه پنجم با سایر قوانین برنامه‌ای قبلی که به تأیید و تصویب نمایندگان وقت مجلس شورای اسلامی رسیده است شود. با بررسی قوانین برنامه پنج‌ساله اول، دوم، سوم و چهارم توسعه، نوعی سیر تکاملی در فرآیند نحوه تنظیم قوانین یاد شده ملاحظه می‌شود. از طرفی برخی از مقررات برنامه‌ای، در همه قوانین برنامه‌ای بعدی به نوعی تکرار شده یا عیناً مورد تنفیذ قرار گرفته‌اند. این امر می‌تواند نماد طبیعی و منطقی توجه به رابطه تسلسلی مفاد قوانین برنامه‌ای در طول زمان باشد. با این حال در لایحه پیشنهادی به نحو مقتضی چنین توجهی به رابطه تسلسلی قوانین برنامه‌ای ملاحظه نمی‌شود.

7- در بسیاری از مواد لایحه در مقام بیان تکالیف دولت از عبارت «دولت مجاز است...» استفاده شده است. این در حالی است که به طور معمول در قوانین از عبارت «دولت مکلف است... » استفاده می‌گردد تا بدین ترتیب برای دولت الزام به وجود آورد. مجاز دانستن دولت در انجام کارها صرفاً اعطای مجوز به دولت بوده و تکلیف منجز برای دولت ایجاد نمی‌نماید. بدین ترتیب چنانچه دولت به تکلیفی که در ماده مزبور ذکر شده عمل نکند. بر خلاف قانون عمل نکرده است، زیرا قانون دولت را فقط مجاز به انجام دادن حکم مذکور دانسته است. همچنین به دلیل ذکر شده نمی‌توان دولت را به دلیل انجام ندادن تکلیف قانونی مذکور مورد بازخواست قرار داد. این در حالی است که «الزام آور بودن» از جمله مشخصه‌های ذاتی قوانین بوده و اصولاً قوانین مصوب مجلس به منظور الزام نمودن دولت و بعضاً در راستای ترخیص دولت به تصویب می‌رسند لذا پیشنهاد می‌شود در کلیه موادی که از عبارت «دولت مجاز است» استفاده شده است، عبارت «دولت مکلف است» جایگزین آن گردد.

8 - در سرتاسر متن لایحه از عبارت اختصاری «ج.ا.ا»به جای «جمهوری اسلامی ایران» استفاده شده است. به نظر می‌رسد به کار بردن این اختصار متناسب متن رسمی نبوده و بهتر است این عبارت به طور کامل در تمامی موارد ذکر شود.

9 - در بسیاری از مواد لایحه به دولت اجازه داده شده است که اقدام به «حمایت مالی» و یا «اعطای کمک‌های مالی» نماید. این در حالی است که تصویب مقررات مربوط به حمایت‌های مالی و اعطای کمک‌های مالی در صلاحیت مجلس شورای اسلامی بوده و واگذاری این صلاحیت به دولت بدون تعیین چارچوب و ضوابط مربوطه مغایر اصل هشتاد و پنجم قانون اساسی است. همچنین از آنجا که اعطای کمک‌های مالی دارای اطلاق بوده و شامل «کمک‌های بلاعوض» نیز می‌گردد، واگذاری این اختیار به دولت مغایر اصل هشتادم قانون اساسی است. پیشنهاد می‌شود به منظور برطرف نمودن ایراد قانونی مذکور در کلیه مواردی که اختیار اعطای کمک‌های مالی و حمایت‌مالی به نحو مطلق به دولت داده شده است عبارت «در چارچوب قانون بودجه سنواتی» به آن اضافه گشته و یا چارچوب و ضوابط حاکم بر این کمک‌های مالی تبیین گردد.

10 - یکی از مهمترین ایراداتی که همواره از جانب حقوق‌دانان راجع به محتوای قانون برنامه توسعه مطرح شده است، کلی و مبهم بودن مفاد این قانون و به عبارت دقیق‌تر، تفوق جنبه «سیاستگذاران» بر جنبه «قانونگذارانه» آن بوده است. این در حالی است که در بسیاری از حوزه‌ها، به ویژه حوزه‌ةای فرهنگی، نهادهای سیاستگذاری متعددی در کشور وجود دارد که اصولاً انتظار می‌رود قانون منطبق با سیاست‌های تصویب شده در آن مراجع به تصویب برسد و تکرار مفاد آن سیاست‌ها، سوای از اینکه ضرورتی ندارد، موجب اخلال در اجرای سیاست‌ها به سبب همپوشانی‌ها، تعارض‌های احتمالی و مشکلات اجرایی و تفسیری ناشی از کلیت و ابهام آنها، خواهد بود. در لایحه برنامه پنجم،‌آنچه محل تأمل است، تکرار رویه پیشین قانونگذار در ارتباط با وضع مفادی است که به نظر می‌رسد فاقد ویژگی‌های قانون بوده و بیشتر سیاستگذاری به شمار می‌روند. چنان که گفتیم مفادی از لایحه برنامه که برای مثال ذکر شد، دارای ماهیتی بیشتر سیاستگذارانه هستند تا «قانونی». این مفاد در واقع صورتبندی دیگری از سیاست‌هایی همچون سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه (ابلاغی توسط مقام معظم رهبری در تاریخ 21/10/1387)، سیاست‌های کلی نظام برای رشد و توسعه فناوری در کشور (مصوب 22/1/1383 مجمع تشخیص مصلحت نظام) و سیاست‌ةای مصوب شورای عالی انقلاب فرهنگی به نظر می‌رسند.

11 - به منظور رعایت اصل یکصد و سی هشتم قانون اساسی و تضمین نقش نظارتی رئیس مجلس شورای اسلامی در بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین، بهتر است وضع هرگونه مصوبه دولتی در محدوده قوه مجریه به هیئت وزیران واگذار شود و از تفویض این امر به شوراهای عالی مثل اقتصاد ، پول و اعتبار و معماری وشهرسازی و... خودداری شود. زیرا اولاً مصوبات این شوراها مورد نظارت پسینی توسط دیوان عدالت اداری قرار می‌گیرند و ثانیاً به طور سیستماتیک و خود به خودی مورد کنترل قرار نمی‌گیرند (برخلاف نظارت رئیس مجلس شورای اسلامی موضوع ذیل اصول هشتاد و پنجم و یکصد و سی و هشتم قانون اساسی که به طور سیستماتیک صورت می‌گیرد) ، بلکه اگر حسب اتفاق شخصی به دیوان عدالت اداری شکایت کند، دیوان می‌تواند بر اساس اصول یکصد و هفتادم و یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی اقدام به ابطال آنها کند، ولی رئیس مجلس شورای اسلامی به عنوان دیگر مرجع نظارتی بر مقررات دولتی صرفاً صلاحیت بررسی مصوبات هیئت وزیران را دارد ولا غیر، بنابراین مجلس نباید با وضع قانون، بعضی از مقررات دولتی را از صلاحیت‌ نظارتی رئیس مجلس شورای اسلامی خارج کند. لازم به ذکر است اخیراً مجلس شورای اسلامی در سه مورد به شرح زیر نظارت بر مصوبات سایر مراجع دولتی را نیز در صلاحیت رئیس مجلس شورای اسلامی قرار داده است که با تأیید مجمع تشخیص مصلحت نظام شکل قانونی یافت:

- تبصره «2» الحاقی ماده 1 لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب 1359 شورای انقلاب - مصوب 1387 - موضوع مصوبات شورای عالی استان‌ها.

-تبصره «2» ماده 30 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی - مصوب 1387 - موضوع مصوبات هیئت داوری.

- تبصره ماده 38 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه و اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی - مصوب 1387 - موضوع مصوبات شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی. در ضمن با عنایت به اینکه در اصل یکصدو هشتم قانون اساسی از عنوان هیئت وزیران استفاده شده است، لذا اگر قرار بر اعطای صلاحیت وضع آیین‌نامه یا تصویبنامه به هیئت وزیران است، باید به جای واژه «دولت»، از عبارت «هیئت وزیران» استفاده شود تا این شائبه ایجاد نشود که سایر ارکان قوه مجریه مثل وزارتخانه‌های مربوط می‌توانند اقدام لازم را انجام دهند.

بنابراین به منظور تضمین نقش نظارتی رئیس مجلس شورای اسلامی نسبت به مصوبات دولتی، مناسب است وضع هرگونه مصوبه دولتی به «هیئت وزیران» واگذار شود.

12 - بند «22» سیاست‌های کلی برنامه پنجم توسعه اقتصادی ، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران با هدف تغییر نوع نگاه به نفت دستور تشکیل صندوق ملی توسعه را جهت تبدیل درآمدهای حاصل از نفت به «منابع و سرمایه‌های زاینده اقتصادی» صادر کرده و سرفصل‌های کلی موارد مصرف آن را در جزء «2» این بند مشخص ساخته است. با این وجود و بدون توجه به این نکته که قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران می‌باید راهکارهای قانونی جهت اجرای مفاد سیاست‌های کلی ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری را فراهم آورد، لایحه تقدیمی دولت در موارد متعددی همچون مواد 33 و 42 و بندهای متعدد ماده 76 موارد مصرف دیگری را برای منابع موجود در این صندوق در نظر گرفته که نه در زمره بخش‌های «خصوصی، تعاونی و عمومی غیردولتی» قید شده در متن سیاست‌ها بوده و نه با اهداف «تولید و توسعه سرمایه‌گذاری در داخل و خارج کشور» همخوانی دارد و لذا عملاً به جای آنکه راهکاری جهت اجرایی ساختن سیاست‌های ناظر بر این صندوق باشد، مغایر با هدف اولیه از پیشنهاد آن بوده و لذا این قبیل مواد لایحه، مغایر بند «2- 22» سیاست‌های کلی برنامه پنجم ابلاغی مقام معظم رهبری می‌باشند.

اخبار برگزیده
ارسال نظر
 
نام کامل :
ایمیل :
متن :
تعداد کاراکتر 0 از 4000

آخرین اخبار
Powerd By : Tasvirnet